Министерство решает все

За последние сто лет организационная структура управления лесами менялась 39 раз. На сегодняшний день проблемами лесных отношений занимается 12 министерств и ведомств. Начавшаяся децентрализация системы управления в лесном хозяйстве не нашла своего логического развития и оптимального завершения.

Сегодня она в субъектах Российской Федерации различна: есть трехзвенная система управления, есть и четырехзвенная. Правовой статус лесничеств не определен: они существуют в виде отделов и структурных подразделений субъектов РФ или филиалов. Это казенные и бюджетные организации. Но в последнее время региональные власти стремятся сделать их учреждениями, способными зарабатывать средства на свое содержание на стороне. Но в таком случае юридически они не имеют права осуществлять переданные полномочия в области лесных отношений.

Другая проблема заключается в том, что до сих пор не определена оптимально необходимая штатная численность как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, так и лесничеств. Да и кем являются работники лесничеств: государственными гражданскими служащими или нет, пока что не ясно.

Кроме того, сегодня каждая область по-своему формирует специализированные учреждения противопожарной безопасности в лесах и по тушению лесных пожаров, не учитывая порой своих региональных особенностей. Типовой структуры таких учреждений пока нет, не решен и вопрос нормативно-правового регулирования материально-технического снабжения этих центров. Но самым главным индикатором нестабильности отрасли является несовершенство лесного законодательства и нормативной правовой базы. Они находятся в постоянном изменении и дополнении.

Для устранения этих диспропорций руководство страны должно принять следующую схему управления отраслью: на федеральном уровне Правительство Российской Федерации – отраслевое министерство; на региональном уровне – правительство регионов – отраслевые министерства в регионах – лесничества – участковые лесничие. Причем лесничие должны получить статус государственного гражданского служащего, а само лесничество – статус районного или межрайонного территориального органа исполнительной власти. В связи с этим Министерству природных ресурсов России совместно с Рослесхозом необходимо инициировать внесение изменений в ст. 23 Лесного кодекса.

Несмотря на всю справедливость этой схемы, власти пока не стремятся принимать ее, так как не ясен ни источник финансирования, ни обеспеченность кадрами. Согласно статистическим данным, за последние годы численность специалистов, работающих в лесном хозяйстве, сократилась в 2,6 раза. Если в 1991 г. в лесном хозяйства работало 196 тыс. человек, то в настоящее время – около 77 тыс.

Кроме того, сегодня как на федеральном, так и на региональном уровне нет единого понимания того, сколько специалистов необходимо для эффективного управления отраслью. Количественный разброс работающих в лесной отрасли в разрезе регионов велик. Например, на 100 тыс. га эксплуатационных и защитных лесов в Белгородской обл. приходится 145 человек, в Калужской обл. – 55 человек, в Костромской обл. – 17 человек.

При этом в традиционно многолесных районах, имеющих высокий уровень использования лесов, картина иная: в Республике Карелия на 100 тыс. га названных лесов приходится 8 человек, в Красноярском крае – 2 человека, в Приморском крае – 6 человек, в Амурской обл. – 1 человек. В Ямало-Ненецком автономном округе на десятки миллионов га бореальных лесов общее количество работающих в лесном хозяйстве составляет всего лишь 79 человек. И сегодня поручение президента РФ по разработке предложений, направленных на увеличение численности работников, осуществляющих охрану леса, пожарный надзор, а также специализированных центров по обеспечению мер пожарной безопасности в лесах и по тушению лесных пожаров является очень своевременным и актуальным.

Изменение системы государственного управления лесами, включая увеличение численности должностных лиц, ответственных за федеральный государственный лесной и пожарный надзор, должно быть возложено на региональные власти. Субъекты должны заниматься нормированием численности работающих, причем на серьезной научной основе и на детальном анализе всех полномочий и функций, выполняемых соответствующими органами исполнительной власти и учреждениями. У каждого субъекта РФ должны быть свои нормативы численности, свои нормообразующие показатели и своя методика их установления и определения. Регионы России слишком отличаются друг от друга и по почвенно-климатическим условиям, и по зонированию лесов, и по технологии выполнения работ, и по уровню транспортной обеспеченности и т.п.

Конечно, разработка нормативов – это чрезвычайно кропотливая работа и она стоит немалых денег. Но экономический эффект от нее не сопоставим с этими затратами. Кроме того, региональная власть должна позаботиться о качестве выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов, а также эффективности исполнения переданных полномочий. Для этого должны быть разработаны стандарты организаций и установлена реальная стоимость выполнения этих работ.

Еще одна кадровая проблема – недостаток специалистов-производственников. Сегодня в лесном хозяйстве и в ЛПК работники старше 50 лет составляют 35% от общего числа работающих, только 39% имеют высшее образование, а 26% – среднее профильное образование, не имеют специального образования более 35% сотрудников. Дело в том, что из-за низкой оплаты труда и социальной незащищенности лесная отрасль становится непривлекательной для молодых специалистов.

Например, средняя заработная плата работников лесного хозяйства за 2012 г. составила чуть более 18 тыс. руб. Это на 33% ниже уровня заработной платы по всем отраслям экономики. А в отсутствие единой методологии формирования системы оплаты труда, уровень зарплаты сотрудников лесного хозяйства в разных регионах отличается в десятки раз. Например, в Кабардино-Балкарской Республике в 2012 г. средняя заработная плата в лесном хозяйстве составила 8,5 тыс. руб. в месяц, а в Ямало-Ненецком АО – более 119 тыс. руб., в Ленинградской и Новгородской обл. 34 и 15 тыс. руб. соответственно.

Для решения этой проблемы необходимо, чтобы со стороны власти и бизнеса были предприняты меры, направленные на повышение привлекательности отрасли. Это касается и культуры производства, и социальной инфраструктуры, и уровня стимулирования труда, и перспектив карьерного роста. Несмотря на то, что сегодня трудовое законодательство решение практически всех этих вопросов возлагает на работодателя, региональные власти и предприятия ЛПК должны совместно разрабатывать и реализовывать долгосрочные программы по сотрудничеству с лесными вузами по подготовке специалистов.

Необходимо выработать четкую систему отношений между бизнесом и властью по обеспечению финансовой привлекательности отрасли для молодых специалистов: предоставление жилья и/или ипотечного кредитования, социальные гарантии (включая транспортное, медицинское обслуживание, развитие сети школ, детских дошкольных учреждений и мест проведения досуга).

Крайне важно сегодня решать вопросы профессиональной ориентации – в том числе возродить формирование кадрового резерва по должностям руководителей и специалистов организаций, преимущественно зачисляя в него молодых специалистов. Для того чтобы наши специалисты составляли достойную конкуренцию, должна быть налажена продуманная система стажировок молодых специалистов в крупнейших компаниях как в России, так и за рубежом.

В России сегодня все инновации сводятся к копированию и внедрению западного опыта или переводу «на современные рельсы» забытых советских технологий и экспериментальных разработок прошлого. Однако отечественное лесное образование имеет вековые традиции, свою школу, свою историю. И отказываться от этого неразумно.

На фоне этого предложение создать инновационный лесной научный центр и национальный исследовательский университет леса является крайне актуальным. Этот центр должен быть своего рода «силиконовой долиной» лесного хозяйства – независимым ни от федеральной власти, ни от региональной власти. Его задачи – практические, ориентированные на потребности настоящего и будущего. В основе инновации – умение анализировать и прогнозировать ситуации и, исходя из этого, предлагать практические и стратегические решения.

В то же время есть фундаментальная лесная наука, представленная авторитетными институтами со сложившейся научно-практической базой. Это достаточно консервативные учреждения, благодаря чему сохраняются традиции отраслевой науки. Однако их потенциал не используется в полной мере. Они разобщены и часто не учитывают достижений друг друга.

Поэтому важно создание национального университета леса – своеобразного центра лесной научной мысли, под эгидой которого будут работать все имеющиеся в стране лесные вузы. Московские научные школы более консервативны, питерские – более прогрессивны, ближе к европейским традициям. Нельзя сбрасывать со счетов и провинцию – сейчас именно там наука развивается более активно. Но все же это должен быть вуз с научно-практической базой, с историей и в то же время смотрящий в будущее. И петербургская школа тут предпочтительнее.

Многие проблемы лесного хозяйства, в том числе и развитие транспортной лесной инфраструктуры, обусловлены хроническим недофинансированием и перекладыванием государством своих обязанностей на субъекты. В России ежегодно на лесное хозяйство тратится 30,8 млрд руб., в США – $4,9 млрд (155,7 млрд руб.), то есть в США расходы государства на 1 га государственных лесов в 76 раз больше, чем в России. Более чем в 25 раз больше средств выделяет на лесное хозяйство Финляндия. Только в 2013 г. Китай выделил на работы по лесовосстановлению $34 млрд (112 млрд руб.), в то время как в России из федерального бюджета направляется на эти цели немногим более 2,4 млрд руб.

Исправить эту ситуацию можно, в частности, за счет реализации в отрасли института частно-государственного партнерства, когда бизнес инвестирует в лесное хозяйство свои деньги. Но для этого бизнес должен быть уверен в завтрашнем дне. А для этого нужна стабильность в отрасли. Любые реорганизации, любые изменения формируют у инвесторов неуверенность в перспективах развития бизнеса, в серьезности каких-либо государственных гарантий для него.

Такой гарантией могла бы стать государственная программа развития частно-государственного партнерства в системе лесных отношений России. Именно она должна содержать конструктивную основу для взаимовыгодного сотрудничества. Да и перевод системы размещения заказов по охране, защите, воспроизводству лесов на долгосрочную основу сделает отрасль привлекательной для малого и среднего бизнеса. Необходимо также решить вопрос кредитования, без чего невозможно реализовать ни один значимый проект.

Управление лесами в настоящее время имеет достаточно сложную структуру. Органы федеральной и региональной власти должны быть нацелены на выработку стратегических решений, прогнозировать и обеспечивать мониторинг текущей ситуации в отрасли. Однако нарастание рисков в ней и их проблематика идут гораздо быстрее, чем готовность системы управления вырабатывать оптимальные решения по их предупреждению. Фактически в настоящее время идет борьба уже с последствиями.