Юрий Шуваев: «Назрела необходимость пересмотреть подходы к определению собственности на леса»

Интервью Заместителя министра природных ресурсов РФ Ю.П. Шуваева главному редактору Lesprom NetworkМ. Авада: 15 мая на заседании расширенной коллегии Министерства природных ресурсов РФ под председательством министра В.Г. Артюхова была рассмотрена концепция развития лесного хозяйства с 2002 по 2010 гг. Одним из принципиальных решений, заложенных в данной концепции, является реформа института собственности на лес. Не могли бы Вы прокомментировать ее основные положения.Ю. Шуваев: Как известно, сегодня лесной кодекс РФ, принятый в 1997 г. определяет собственность лесного фонда и лесов, находящихся на землях обороны, как федеральную собственность, а собственность лесов, расположенных на землях городов, определяется федеральным законом. Потому, в основном, вся собственность сегодня государственная, федеральная.В связи с принятием лесного кодекса, других законодательных актов РФ назрела необходимость пересмотреть подходы к определению собственности на леса, на лесной фонд, на его отдельные участки, а также на лесокустарниковую растительность, которая находится на иных категориях земель. Как известно, леса выполняют исключительно важную роль в экономике, в социальной сфере нашей страны, и , конечно, имеют особое, государственное значение. Поэтому главная, доминирующая собственность – это, прежде всего, государственная федеральная собственность на лес.При этом не исключается, что будет введена (и в концепции это предусмотрено) государственная собственность субъекта РФ. Это, в основном, те леса, которые выполняют исключительные функции и задачи для субъекта РФ.Кроме этого, будет и муниципальная собственность – как правовой институт. Это, прежде всего, те лесонасаждения, которые расположены в границах муниципальных образований, и которые выполняют исключительную роль для муниципальных образований (парки, прилегающие к муниципальному образованию леса, и места, в которых население испытывает необходимость). Мы допускаем, и в концепции этого предусматривается, что собственность будет и частной (если гражданин обладает участком земли, на котором имеется лес, или покрытие лесокустарной растительностью).Мы порой смешиваем понятия «лес» и «отдельная лесокустарниковая растительность», «лес» и «участок лесного фонда», ровно, как смешиваем понятия «лес» и «лесной фонд».Лесной кодекс четко разграничивает эти понятия. Мы хотим, чтобы в концепции и в новом проекте Лесного кодекса, это было четко обозначено и даны конкретные правовые оценки тем отношениям, которые у нас возникают при пользовании лесами и участками лесного фонда.М. Авада: Если говорить более подробно о частной собственности на лес, то каковы, на Ваш взгляд, преимущества введения такого института собственности и каковы его недостатки?Ю. Шуваев: Каковы преимущества… Они пока имеют общий характер. Сказать, что это будет важно для того или иного холдинга или какого-то лесозаготовителя, что это будет большим преимуществом, пока кажется преждевременным. Да, конечно, каждый собственник говорит: \"Когда это мое, я буду следить, охранять и рационально использовать\". Ну что же мы имеем на практике? Сегодня мы предлагаем лесопользователям участки лесного фонда в аренду на 49 лет. Известно, что у нас период действия лесозаготовительных предприятий, как правило, в проектах, в материалах определен в 30 лет. То есть за 30 лет происходят существенные изменения, предприятия выполняют возложенную на них функцию именно в течение этого срока. При этом меняется технология, изнашиваются основные фонды, и через 30 лет вновь рассматривается вопрос о целесообразности дальнейшей эксплуатации этой лесосеки. Это я говорю к тому, что даже на 30 лет этого вполне достаточно, чтобы лесозаготовитель использовал этот участок лесного фонда, предоставленный ему в аренду, практически, со всеми атрибутами собственника, о чем и говорится в 80 статье Лесного кодекса.На срок аренды он имеет всю силу юридического права для того, чтобы самостоятельно, эффективно использовать этот участок лесного фонда на срок аренды. И вот здесь возникает вопрос: будь он собственником, будь он арендатором, отношение у него будет одно. И арендатор к этому участку лесного фонда относится также бережно потому, что он будет эксплуатировать его 49 лет. Он также охраняет его. И изменения правового института не меняет социально-экономический отношений. . Вы можете задать следующий вопрос: но собственник может рассмотреть вопрос о перепродаже участка лесного фонда уже другому собственнику и так далее. Это возможно. Но зачем тогда брать в собственность для того, чтобы перепродать? Ведь это – не основная цель использования. Тут уже сфера действия другой компании, которая занимается куплей-продажей. Это уже, собственно, немного другие отношения, которые связаны не с холдингами и не с лесозаготовителями. Мы тесно работаем с лесозаготовителями, хорошо знаем их проблемы.В концепции развития лесного хозяйства, это так же предусматривается, будет введен такой институт, как концессия участков лесного фонда. Эти вопросы, конечно, взаимосвязаны, но они сегодня не ограничивают процессы использования лесных ресурсов как лесозаготовителями, так и интересы населения, проживающего на этой территории. Ведь лес несет не только экономическую составляющую, но и экологическую. Лес – гарант окружающей среды.М. Авада: Как, по Вашему мнению, можно улучшить механизмы осуществления контроля за использованием лесных ресурсов?Ю. Шуваев: Если говорить о механизме контроля, то это, прежде всего, одна из функций управления. Значит, мы должны совершенствовать управление. С одной стороны, фискальный контроль, а с другой – должна быть соответствующая нормативно-правовая база по осуществлению этого контроля. И третье – должны быть соответствующие исполнители – инспектора, которые бы осуществляли этот государственный контроль. Немного подробнее о каждой из этих названных составляющих. Если начать с самого главного: кто должен осуществлять госконтроль? Это, прежде всего, те, в чьей собственности находятся участки лесного фонда. Такой контроль должен осуществлять собственник. И если это государственная федеральная собственность – осуществляется государственный контроль на федеральном уровне. Если же это государственная собственность субъекта РФ- на уровне субъекта РФ и т.д.Второй вопрос – какой должна быть нормативно-правовая база. Сегодня она у нас исходит (в области государственного контроля) из статьи 76 Лесного кодекса РФ, которая говорит о госконтроле и о том, кто его осуществляет. Но самое главное здесь не только эта статья. Лесной кодекс и статьями 52, 53 отвечает на вопрос, кто должен управлять лесными ресурсами и кто осуществляет госконтроль. Я считаю, что здесь мы должны более конкретно рассмотреть этот вопрос и принять соответствующие решения на уровне правительства РФ. Такие предложения мы уже готовим. Во-первых, это объекты государственного контроля. Здесь главное избежать дублирования: сегодня один пришел, проверяет одно, а завтра другой – другое. Еще один вопрос – а кто же должен проверять? Перечень должностных лиц, которые имеют право осуществлять госконтроль, должен быть утвержден Правительством РФ, такие предложения мы тоже внесли. Это будет известно и лесозаготовителям, и правоохранительным органам, так как они наделяются соответствующими полномочиями, вытекающими из введенного в действие административного кодекса РФ. Первый закон Кодекса об административных правонарушениях РФ четко указывает полномочия должностных лиц, осуществляющих проверки, и тот круг лиц, имеющих право налагать штраф и иные меры административного воздействия. Эти же лица могут рассматривать вопросы и представлять материалы в установленном порядке для привлечения к уголовной ответственности, если деяние попадает под уголовный кодекс РФ. Необходимо также отметить, что в МПР создана специальная служба по распоряжению Правительства РФ - служба Государственного контроля, которая не связана с другими подразделениями, занимающимися технологией, экологией, экономикой и другими организационно-управленческими функциями. Мы полагаем, что создание этой службы, прежде всего, направлено на профилактику и предотвращение нарушений лесопользования.Статистика крайне неутешительная - большое количество лесонарушений , связанных с заготовкой древесины, живицы и т.д. География их достаточно обширна. Больше всего лесонарушений возникает там, где есть рынок сбыта. Это юг Сибири, Приморский край, Бурятия, Читинская область, Хабаровский край, Амурская область. То есть там, где есть ценный ресурс. Много нарушений на юге России, в СЗФО (Ленинградская область, Карелия). Бывает, что древесина, заготовленная в установленном порядке без нарушений законодательства, тут же сбывается вместе с незаконно заготовленной лесопродукцией. Какие меры предпринимаются? Во-первых, наши основные лесозаготовители тоже борются с лесонарушениями, так как в их базе, на арендованных участках появляются браконьеры. Есть случаи, когда сами арендаторы пытаются нарушить установленные правила заготовки того или иного вида ресурса. Например, допускается рубка преуспевающих насаждений, насаждений на площадях, на которых не предусмотрена рубка лесорубочным билетом и материалом отвода лесосек, рубка способом, не позволяющим восстановлением ресурса и так далее. Принимаются соответствующие меры органами Государственной лесной службой совместно с прокуратурой, МВД и другими компетентными органами. Такая работа проводится, например, в Читинской области, в Бурятии, в Приморском крае.М. Авада: С Вашей точки зрения, необходима ли российскому ЛПК система независимой экспертизы учета и измерения объемов лесоматериалов при перемещении их от поставщика к потребителю, которая широко практикуется в Швеции, Финляндии и других европейских странах? России целесообразно формировать собственную модель системы экспертизы или лучше использовать зарубежную?Ю. Шуваев: Мы обладаем одним из самых больших лесных ресурсов, что предполагает и особенности в их учете. Лесоустройство является одной из них. Кроме этого, осуществляется ежегодный госучет лесного фонда по состоянию на 1 января очередного года, проводятся авторские надзоры лесоустроительными предприятиями по выполнению своих проектов. И, наверное, должна быть введена система сертификации. Лесной кодекс подразумевает проведение или внедрение в лесные отношения сертификации как таковой . Какую модель принять – обязательную сертификацию или добровольную - вот, наверное, основной вопрос. Я считаю, что мы должны иметь обе модели, и та, и другая имеют право на жизнь. А вот практика уже покажет, в какой степени больше будет применятся обязательная сертификация, а в какой – добровольная. То есть практика покажет, какую сертификацию нам правильно использовать. Но вырабатывая собственную систему сертификации, мы должны исходить из общих международных требований и принципов, исходить из имеющейся практики по сертификации за рубежом. Иначе быть не может: отсертифицированная древесина поступает на экспорт, и, если у нас не будет единого подхода к этой системе сертификации, то наша система просто не воспринята за рубежом.М. Авада: Международная сертификация системой Лесного попечительского совета - угроза для российских экспортеров или дополнительный стимул для развития отечественного ЛПК?Ю. Шуваев: Я не видел бы в любой сертификации какой-то угрозы. С точки зрения нашего ЛПК любая сертификация только пойдет на пользу по одной простой причине - российский лесопромышленный комплекс достаточно высоко развит, он отвечает многим требованиям международных стандартов. Естественно, есть дополнительные затраты. Но эти затраты должны учитываться и при реализации этой древесины. Если она отсертифицирована, то она имеет соответствующую цену по сравнению с неотсертифицированной продукцией. Возникает вопрос и другой: а кто должен проводить сертификацию, на каком уровне? Я бы ответил очень кратко – сертификацию должны проводить, прежде всего, независимые специалисты, которые могут объективно подойти к оценке заготовки древесины, к оценке её доставки, предпродажной подготовки этой древесины, с глубоким знанием технологических и экологических аспектов и требований, которые нам предъявляют экспортеры и потребители. Все остальные вопросы, на мой взгляд, не очень принципиальны: в какой карман пойдет рубль, полученный от сертификации.С моей точки зрения, те, кто пытаются принизить значение сертификации, подчеркивая ее особенно негативные стороны, а именно то, что она направлена на сдерживание российского экспорта и внутреннего потребления древесины, не правы. М. Авада: Статус организации, которая могла бы проводить сертификацию – министерство, внутриведомственная структура или федеральный отраслевой орган?Ю. Шуваев: Пока нормативно-правового акта о введении и проведении сертификации еще не принято. И не принято, по сути, по одной причине – в ходе подготовки соответствующего проекта возник вопрос – а кто будет проводить? Будет ли это ведомство, или сам леспромхоз, или же лесхоз, или вновь образованной подразделение и так далее? Пока это решение находится в стадии обсуждения. Но мне представляется, если мы доверяем проведение учета лесного фонда такой независимой плановой организации, какой является у нас Леспроект, то могло бы осуществлять эту сертификацию и подразделение Леспроекта. Но я не могу сказать, что это единственное верное решение, так как здесь есть тоже и плюсы, и минусы. Но это наиболее оптимальное решение. Я, как эксперт, высказал свое личное мнение.М. Авада: Многие эксперты высказываются за создание единого отраслевого органа управления. Какой Вы видите роль Вашего Министерства в структуре управления лесным комплексом страны?Ю. Шуваев: Такой орган, в принципе, уже создан - Государственная Лесная служба в составе МПР. Она была организована по распоряжению Правительства РФ. Лесная служба имеет достаточно солидную структуру и большой опыт по управлению лесными ресурсами. Сегодня следует подчеркнуть другой вопрос - наши ЛПК осваивают только 24-25% от той расчетной лесосеки, которая должна ежегодно вырубаться. Вот здесь общая задача лесозаготовителей и Государственной лесной службы. Что дает создание единого отраслевого органа? Он уже есть, и он ничем не отличается от того, какой у нас был вчера, единственное, что он работает на более современной правовой и научной базе по управлению лесами РФ.Любая система управления должна быть обоснована со всех точек зрения - экономической, политической, социальной. Смешение государственного управления и хозяйственных функций имеет множество отрицательных моментов, прежде всего, происходит смешение бюджетных средств и функций (сам рубит, сам сертифицирует и так далее).М. Авада: Правомерно ли тогда сказать, что эффективность развития ЛПК не зависит от ведения и статуса некой организованной модели управления, от структурно-организационной формы, а зависит от концепции, которая будет рассматриваться 1 октября?Ю. Шуваев: Наверное, да. Концепция определяет основные направления развития лесного сектора экономики на ближайшие 10 лет. Ведь перед ЛПК очень большие перспективы. Такая концепция должна быть. Я говорю не как государственный чиновник, я говорю, прежде всего, как гражданин и специалист в своей отрасли. Недавно Правительством РФ рассматривалась экологическая доктрина, будет рассматриваться и концепция лесного хозяйства. Она будет направлена, прежде всего, на то, чтобы усовершенствовать нашу законодательную базу, на основании этой концепции будет разрабатываться и лесной кодекс, новую редакцию которого мы параллельно разрабатывали. М. Авада: Многие упрекают проект концепции в эклектичности: 9 заинтересованных министерств и ведомств, 17 вариантов этой концепции. Мы сможем все-таки её принять? Ведь каждое ведомство «тянет одеяло на себя»?Ю. Шуваев: Наша концепция не является узковедомственной. В основном, там изложены государственные подходы к лесоуправлению. Я не думаю, что какое-либо ведомство, будь то МПС или Минобороны, были бы против самой концепции.Проект концепции был направлен не только в наши структурные подведомственные организации, не только лесопромышленникам, не только в органы государственной власти. Мы ждем конкретных предложений от тех, кто смотрел концепцию, кто заинтересован в ней. Мы готовы к такому сотрудничеству, лишь бы четко расставить приоритеты развития, найти единое решение.